Menu Zamknij

Krótka historia banków centralnych

(PDF Ikona PDF)

Bank centralny jest terminem używanym do opisania organu odpowiedzialnego za politykę, która wpływa na podaż pieniądza i kredytu w danym kraju. W szczególności, bank centralny wykorzystuje swoje narzędzia polityki pieniężnej – operacje otwartego rynku, kredyty w okienku dyskontowym, zmiany w wymaganiach dotyczących rezerw – do wpływania na krótkoterminowe stopy procentowe i bazę monetarną (waluta w posiadaniu społeczeństwa plus rezerwy bankowe) oraz do osiągania ważnych celów polityki.

Jeden z najwybitniejszych historyków gospodarczych na świecie wyjaśnia siły stojące za rozwojem współczesnych banków centralnych, zapewniając wgląd w ich rolę w systemie finansowym i gospodarce.

Bank centralny to termin używany do określenia organu odpowiedzialnego za politykę, która wpływa na podaż pieniądza i kredytu w danym kraju. Bardziej szczegółowo, bank centralny wykorzystuje swoje narzędzia polityki pieniężnej – operacje otwartego rynku, kredyty w okienku dyskontowym, zmiany w wymaganiach dotyczących rezerw – do wpływania na krótkoterminowe stopy procentowe i bazę monetarną (waluta w posiadaniu społeczeństwa plus rezerwy bankowe) oraz do osiągania ważnych celów polityki.

Współczesna polityka pieniężna ma trzy kluczowe cele. Pierwszym i najważniejszym jest stabilność cen lub stabilność wartości pieniądza. Obecnie oznacza to utrzymanie stałego niskiego poziomu inflacji. Drugim celem jest stabilna gospodarka realna, często interpretowana jako wysokie zatrudnienie oraz wysoki i trwały wzrost gospodarczy. Innym sposobem ujęcia tego celu jest stwierdzenie, że polityka pieniężna ma łagodzić przebieg cyklu koniunkturalnego i kompensować szoki w gospodarce. Trzecim celem jest stabilność finansowa. Obejmuje ona efektywny i płynnie działający system płatności oraz zapobieganie kryzysom finansowym.

Początki

Historia bankowości centralnej sięga co najmniej XVII wieku, do założenia pierwszej instytucji uznanej za bank centralny, szwedzkiego Riksbanku. Założony w 1668 roku jako bank akcyjny, został upoważniony do pożyczania funduszy rządowych i działania jako izba rozliczeniowa dla handlu. Kilkadziesiąt lat później (1694) najsłynniejszy bank centralny epoki, Bank Anglii, został założony również jako spółka akcyjna w celu skupowania długu rządowego. Inne banki centralne powstawały później w Europie w podobnych celach, choć niektóre z nich były zakładane w celu uporania się z chaosem monetarnym. Na przykład Banque de France został założony przez Napoleona w 1800 r., aby ustabilizować walutę po hiperinflacji pieniądza papierowego w czasie rewolucji francuskiej, a także aby pomóc w finansach rządowych. Wczesne banki centralne emitowały prywatne banknoty, które służyły jako waluta, i często miały monopol na ich emisję.

Pomimo że te wczesne banki centralne pomagały finansować zadłużenie rządu, były również podmiotami prywatnymi, które zajmowały się działalnością bankową. Ponieważ przechowywały depozyty innych banków, zaczęły służyć jako banki dla bankierów, ułatwiając transakcje między bankami lub świadcząc inne usługi bankowe. Ze względu na duże rezerwy i rozległe sieci banków korespondentów stały się repozytorium dla większości banków w systemie bankowym. Te czynniki pozwoliły im stać się pożyczkodawcą ostatniej instancji w obliczu kryzysu finansowego. Innymi słowy, stały się one gotowe dostarczyć awaryjną gotówkę swoim korespondentom w czasach trudności finansowych.

Transition

System Rezerwy Federalnej należy do późniejszej fali banków centralnych, które pojawiły się na przełomie XX i XXI wieku. Banki te zostały utworzone przede wszystkim w celu skonsolidowania różnych instrumentów, których ludzie używali jako waluty, oraz zapewnienia stabilności finansowej. Wiele z nich powstało również w celu zarządzania standardem złota, którego przestrzegała większość krajów.

Standard złota, który obowiązywał do 1914 roku, oznaczał, że każdy kraj określał swoją walutę w odniesieniu do ustalonej wagi złota. Banki centralne utrzymywały duże rezerwy złota, aby zagwarantować, że ich banknoty będą mogły być wymieniane na złoto, co było wymagane przez ich statuty. Gdy ich rezerwy malały z powodu deficytu bilansu płatniczego lub niekorzystnych warunków wewnętrznych, podnosiły stopy dyskontowe (stopy procentowe, po których pożyczały pieniądze innym bankom). W ten sposób podnosiły stopy procentowe, co z kolei przyciągało inwestycje zagraniczne, dzięki czemu do kraju napływało więcej złota.

Banki centralne trzymały się zasady standardu złota, zgodnie z którą wymienialność złota miała pierwszeństwo przed wszystkimi innymi względami. Wymienialność złota służyła jako nominalna kotwica gospodarki. Oznacza to, że ilość pieniądza, jaką banki mogły dostarczyć, była ograniczona przez wartość złota, które trzymały w rezerwie, a to z kolei określało dominujący poziom cen. A ponieważ poziom cen był związany ze znanym towarem, którego wartość w długim okresie była określana przez siły rynkowe, oczekiwania co do przyszłego poziomu cen również były z nim związane. W pewnym sensie wczesne banki centralne były mocno zaangażowane w utrzymanie stabilności cen. Nie przejmowały się zbytnio jednym z nowoczesnych celów bankowości centralnej – stabilnością realnej gospodarki – ponieważ ograniczał je obowiązek przestrzegania standardu złota.

Banki centralne tej epoki nauczyły się również działać jako pożyczkodawcy ostatniej szansy w czasach napięć finansowych – gdy takie wydarzenia, jak złe zbiory, niewypłacalność kolei czy wojny, wywoływały gwałtowny wzrost płynności (deponenci biegli do banków i próbowali zamienić swoje depozyty na gotówkę). Lekcja ta rozpoczęła się na początku XIX wieku w wyniku rutynowej reakcji Banku Anglii na takie paniki. W tamtym czasie Bank (i inne europejskie banki centralne) często chronił w pierwszej kolejności własne rezerwy złota, odrzucając swoich korespondentów w potrzebie. Takie postępowanie wywołało wielkie paniki w latach 1825, 1837, 1847 i 1857, co doprowadziło do ostrej krytyki Banku. W odpowiedzi Bank przyjął „doktrynę odpowiedzialności”, zaproponowaną przez pisarza ekonomicznego Waltera Bagehota, która wymagała od Banku podporządkowania swoich prywatnych interesów interesom publicznym systemu bankowego jako całości. Bank zaczął stosować zasadę Bagehota, która polegała na swobodnym udzielaniu pożyczek na podstawie każdego solidnego zabezpieczenia, ale po karnej stopie procentowej (czyli powyżej stóp rynkowych), aby zapobiec pokusie nadużycia. Bank dobrze przyswoił sobie tę lekcję. Przez prawie 150 lat po 1866 roku w Anglii nie wystąpiły żadne kryzysy finansowe. Dopiero w sierpniu 2007 roku kraj ten doświadczył kolejnego kryzysu.

Najciekawsze były doświadczenia amerykańskie. Miały one na początku XIX wieku dwa banki centralne – Bank Stanów Zjednoczonych (1791-1811) i drugi Bank Stanów Zjednoczonych (1816-1836). Oba zostały utworzone na wzór Banku Anglii, ale w przeciwieństwie do Brytyjczyków, Amerykanie żywili głęboko zakorzenioną nieufność wobec jakiejkolwiek koncentracji władzy finansowej w ogóle, a wobec banków centralnych w szczególności, tak że w każdym przypadku nie odnawiano ich kart.

Później nastąpił 80-letni okres charakteryzujący się znaczną niestabilnością finansową. Od 1836 roku do wybuchu wojny secesyjnej – okresu znanego jako Era Wolnej Bankowości – państwa pozwalały na praktycznie swobodne wejście do sektora bankowego przy minimalnej regulacji. W całym tym okresie banki często upadały i doszło do kilku panik bankowych. System płatniczy był notorycznie niewydolny, a w obiegu znajdowały się tysiące różnie wyglądających banknotów stanowych i falsyfikatów. W odpowiedzi na to rząd stworzył narodowy system bankowy podczas wojny secesyjnej. Chociaż system ten poprawił efektywność systemu płatności, zapewniając jednolitą walutę opartą na banknotach banków krajowych, nadal nie zapewniał pożyczkodawcy ostatniej instancji, a czasy te obfitowały w poważne paniki bankowe.

Kryzys z 1907 roku był kroplą, która złamała kręgosłup wielbłąda. Doprowadził on do utworzenia w 1913 roku Rezerwy Federalnej, której powierzono zadanie zapewnienia jednolitej i elastycznej waluty (to znaczy takiej, która dostosowałaby się do sezonowych, cyklicznych i świeckich ruchów w gospodarce) oraz pełnienia roli pożyczkodawcy ostatniej instancji.

Geneza celów współczesnej bankowości centralnej

Przed 1914 r. banki centralne nie przywiązywały wielkiej wagi do celu utrzymania stabilności gospodarki krajowej. Zmieniło się to po I wojnie światowej, kiedy zaczęły się martwić o zatrudnienie, realną aktywność i poziom cen. Zmiana ta odzwierciedlała zmiany w gospodarce politycznej wielu krajów – rozszerzały się prawa wyborcze, rosły ruchy pracownicze i ustanawiano ograniczenia migracji. W latach 20. XX wieku Fed zaczął koncentrować się zarówno na stabilności zewnętrznej (co oznaczało pilnowanie rezerw złota, ponieważ Stany Zjednoczone wciąż stosowały standard złota), jak i stabilności wewnętrznej (co oznaczało pilnowanie cen, produkcji i zatrudnienia). Ale dopóki panował standard złota, dominowały cele zewnętrzne.

Niestety, polityka monetarna Fedu doprowadziła do poważnych problemów w latach 20. i 30. Jeśli chodzi o zarządzanie ilością pieniądza w kraju, Fed kierował się zasadą zwaną doktryną realnych banknotów. Doktryna ta głosiła, że ilość pieniądza potrzebna w gospodarce będzie naturalnie dostarczona, dopóki Banki Rezerw będą pożyczać pieniądze tylko wtedy, gdy banki przedstawią jako zabezpieczenie kwalifikujące się do tego samospłacalne papiery komercyjne. Jednym z następstw doktryny prawdziwych banknotów było to, że Fed nie powinien zezwalać na udzielanie pożyczek bankowych na finansowanie spekulacji giełdowych, co wyjaśnia, dlaczego w 1928 roku prowadził restrykcyjną politykę, aby zrównoważyć boom na Wall Street. Polityka ta doprowadziła do początku recesji w sierpniu 1929 roku i krachu w październiku. Następnie, w obliczu serii panik bankowych w latach 1930-1933, Fed nie zadziałał jako pożyczkodawca ostatniej instancji. W rezultacie podaż pieniądza załamała się, a w konsekwencji doszło do masowej deflacji i depresji. Fed popełnił błąd, ponieważ zgodnie z doktryną realnych banknotów interpretował niskie krótkoterminowe nominalne stopy procentowe jako oznakę luzu monetarnego i uważał, że żadne banki nie potrzebują funduszy, ponieważ bardzo niewiele banków członkowskich zgłaszało się do okienka dyskontowego.

Po Wielkim Kryzysie System Rezerwy Federalnej został zreorganizowany. Ustawy o bankowości z 1933 i 1935 roku definitywnie przeniosły władzę z Banków Rezerw do Rady Gubernatorów. Ponadto Fed został podporządkowany Ministerstwu Skarbu. Fed odzyskał niezależność od Ministerstwa Skarbu w 1951 roku, kiedy to pod kierownictwem Williama McChesneya Martina zaczął prowadzić celową politykę antycykliczną. W latach 50. polityka ta była dość skuteczna w łagodzeniu kilku recesji i utrzymywaniu niskiej inflacji. W tym czasie Stany Zjednoczone i inne rozwinięte kraje należały do systemu z Bretton Woods, w ramach którego Stany Zjednoczone powiązały dolara ze złotem po cenie 35 dolarów za uncję, a inne kraje z dolarem. Powiązanie ze złotem mogło przenieść część wiarygodności nominalnej kotwicy i pomóc w utrzymaniu inflacji na niskim poziomie.

Obraz zmienił się diametralnie w latach 60-tych, kiedy Fed zaczął prowadzić bardziej aktywną politykę stabilizacyjną. W tej dekadzie przesunął swoje priorytety z niskiej inflacji w kierunku wysokiego zatrudnienia. Możliwe powody to przyjęcie idei keynesowskich i wiara w kompromis między inflacją a bezrobociem na krzywej Phillipsa. Konsekwencją tej zmiany polityki było narastanie presji inflacyjnej od końca lat 60. do końca lat 70. Przyczyny Wielkiej Inflacji są wciąż dyskutowane, ale era ta jest znana jako jeden z najniższych punktów w historii Fedu. Zniknął ograniczający wpływ nominalnej kotwicy, a przez następne dwie dekady oczekiwania inflacyjne nabrały tempa.

Ilacja zakończyła się wraz z terapią szokową Paula Volckera w latach 1979-1982, która polegała na zacieśnianiu polityki monetarnej i podnoszeniu stóp procentowych do wartości dwucyfrowych. Szok Volckera doprowadził do ostrej recesji, ale udało mu się przełamać wysokie oczekiwania inflacyjne. W kolejnych dekadach inflacja znacznie spadła i od tego czasu utrzymuje się na niskim poziomie. Od początku lat 90. Fed stosuje politykę ukrytego celu inflacyjnego, wykorzystując stopę funduszy federalnych jako instrument polityki. Pod wieloma względami obecnie realizowana polityka odzwierciedla zasadę wymienialności standardu złota, w tym sensie, że opinia publiczna uwierzyła w wiarygodność zaangażowania Fedu w utrzymanie niskiej inflacji.

Kluczową siłą w historii bankowości centralnej była niezależność banku centralnego. Pierwotne banki centralne były prywatne i niezależne. Zależały od rządu w kwestii utrzymania swoich statutów, ale poza tym miały swobodę wyboru własnych narzędzi i polityki. Ich cele były ograniczone przez wymienialność złota. W XX wieku większość z tych banków centralnych została znacjonalizowana i całkowicie utraciła niezależność. Ich polityka była dyktowana przez władze fiskalne. Fed odzyskał niezależność po 1951 roku, ale jego niezależność nie jest absolutna. Musi składać raporty do Kongresu, który ostatecznie ma prawo zmienić ustawę o Rezerwie Federalnej. Inne banki centralne musiały czekać aż do lat 90. na odzyskanie niezależności.

Stabilność finansowa

Coraz ważniejszą rolą banków centralnych jest stabilność finansowa. Ewolucja tej odpowiedzialności była podobna we wszystkich krajach rozwiniętych. W epoce standardu złota banki centralne pełniły funkcję pożyczkodawcy ostatniej szansy, zgodnie z zasadą Bagehota. Jednak systemy finansowe stały się niestabilne w okresie międzywojennym, gdy powszechne kryzysy bankowe nękały wczesne lata 20. i 30. Doświadczenia Fedu były najgorsze. Reakcją na kryzysy bankowe w ówczesnej Europie było na ogół ratowanie zagrożonych banków z funduszy publicznych. Takie podejście przyjęły później Stany Zjednoczone, powołując Reconstruction Finance Corporation, ale na ograniczoną skalę. Po kryzysie każdy kraj stworzył sieć bezpieczeństwa finansowego, obejmującą ubezpieczenie depozytów i surowe regulacje, w tym pułapy stóp procentowych i zapory między instytucjami finansowymi i komercyjnymi. W rezultacie od końca lat 30. do połowy lat 70. w krajach rozwiniętych nie wystąpiły żadne kryzysy bankowe.

W latach 70. sytuacja zmieniła się diametralnie. Wielka Inflacja podważyła pułapy stóp procentowych i zainspirowała innowacje finansowe mające na celu obejście tych pułapów i innych ograniczeń. Innowacje te doprowadziły do deregulacji i wzrostu konkurencji. W Stanach Zjednoczonych i za granicą ponownie pojawiła się niestabilność bankowości, z takimi przykładami zaburzeń finansowych na dużą skalę, jak upadki Franklin National w 1974 r. i Continental Illinois w 1984 r. oraz kryzys oszczędnościowo-pożyczkowy w latach 80. Reakcją na te zakłócenia było ratowanie banków uznanych za zbyt duże, by upaść, co prawdopodobnie zwiększyło możliwość wystąpienia pokusy nadużycia. Wiele z tych kwestii zostało rozwiązanych przez Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act z 1980 r. oraz Basel I Accords, które podkreślały posiadanie kapitału bankowego jako sposób na zachęcenie do ostrożnego zachowania.

Innym problemem, który pojawił się ponownie w czasach współczesnych, są boomy i załamania aktywów. Bumy giełdowe i mieszkaniowe są często związane z fazą rozkwitu cyklu koniunkturalnego, a bessy często wywołują spowolnienie gospodarcze. Ortodoksyjna polityka banku centralnego polega na tym, by nie rozładowywać boomów, zanim przerodzą się w bessę, w obawie przed wywołaniem recesji, lecz reagować po wystąpieniu bessy i dostarczać dużą ilość płynności w celu ochrony systemu płatniczego i bankowego. Taką politykę prowadził Alan Greenspan po krachu giełdowym w 1987 roku. Była to również polityka realizowana później, w początkach kryzysów finansowych w latach 90. i 2000. W idealnej sytuacji polityka powinna usunąć nadmiar płynności, gdy minie zagrożenie kryzysem.

Wyzwania na przyszłość

Kluczowym wyzwaniem, jakie widzę przed bankami centralnymi w przyszłości, będzie zrównoważenie trzech celów ich polityki. Podstawowym celem banku centralnego jest zapewnienie stabilności cen (obecnie rozumianej jako niska inflacja w długim okresie czasu). Realizacja tego celu wymaga wiarygodności. Innymi słowy, ludzie muszą wierzyć, że bank centralny zaostrzy swoją politykę, jeśli inflacja będzie zagrożona. Wiara ta musi być poparta działaniami. Tak było w połowie lat 90-tych, kiedy Fed zacieśnił politykę w odpowiedzi na strach przed inflacją. Drugim celem polityki jest stabilność i wzrost realnej gospodarki. Wiele dowodów wskazuje na to, że niska inflacja wiąże się z lepszym wzrostem i ogólnymi wynikami makroekonomicznymi. Niemniej jednak nadal zdarzają się duże wstrząsy, które grożą zepchnięciem gospodarki ze ścieżki wzrostu. Gdy takie sytuacje grożą, badania sugerują, że bank centralny powinien tymczasowo odejść od długookresowego celu inflacyjnego i złagodzić politykę pieniężną, aby zrównoważyć siły recesyjne. Ponadto, jeśli podmioty rynkowe wierzą w długoterminową wiarygodność zobowiązania banku centralnego do utrzymania niskiej inflacji, obniżka stóp procentowych nie spowoduje wysokich oczekiwań inflacyjnych. Po uniknięciu recesji lub po jej zakończeniu bank centralny musi podnieść stopy procentowe i powrócić do celu, jakim jest niska inflacja.

Trzecim celem polityki jest stabilność finansowa. Badania wykazały, że również ona ulega poprawie w warunkach niskiej inflacji, chociaż niektórzy ekonomiści twierdzą, że w takim środowisku pojawiają się boomy cenowe na rynku aktywów. W przypadku rozpoczynającego się kryzysu finansowego, takiego jak ten, którego świadkami byliśmy w sierpniu 2007 r., aktualny pogląd jest taki, że kierunek polityki powinien polegać na zapewnieniu płynności niezbędnej do uspokojenia obaw rynku pieniężnego. Za właściwą receptę uważa się otwarte okno dyskontowe i akceptację wszelkich solidnych zabezpieczeń. Co więcej, fundusze powinny być oferowane z oprocentowaniem karnym. Fed postąpił zgodnie z tymi zasadami we wrześniu 2007 roku, choć nie jest jasne, czy fundusze były oferowane po stopie karnej. Gdy kryzys się skończy, co zazwyczaj następuje w ciągu kilku dni lub tygodni, bank centralny musi usunąć nadmiar płynności i powrócić do celu inflacyjnego.

Rezerwa Federalna zastosowała tę strategię po Y2K. Gdy nie doszło do kryzysu finansowego, natychmiast wycofała się z ogromnego zastrzyku płynności, który dostarczyła. Z kolei po dostarczeniu środków po atakach z 11 września i zapaści technologicznej w 2001 roku, gdy minęło zagrożenie kryzysem, pozwoliła, by dodatkowe środki pozostały na rynku pieniężnym. Gdyby rynki nie były zasilane tak dużą ilością płynności przez tak długi czas, stopy procentowe nie byłyby tak niskie w ostatnich latach, jak były, a boom mieszkaniowy mógłby nie rozszerzyć się tak bardzo, jak się rozszerzył.

Drugie wyzwanie związane z pierwszym polega na tym, że bank centralny musi być na bieżąco z innowacjami finansowymi, które mogą naruszyć stabilność finansową. Innowacje na rynkach finansowych stanowią wyzwanie, ponieważ są próbą obejścia regulacji, a także obniżenia kosztów transakcji i zwiększenia dźwigni finansowej. Niedawny kryzys na rynku kredytów subprime jest przykładem tego zagrożenia, ponieważ wiele problemów spowodowały instrumenty pochodne stworzone w celu połączenia kredytów hipotecznych wątpliwej jakości z kredytami o lepszej jakości, tak aby instrumenty te mogły zostać wyładowane z bilansów banków komercyjnych i inwestycyjnych. Ta strategia, mająca na celu rozproszenie ryzyka, mogła się nie powieść ze względu na nieprzejrzystość nowych instrumentów.

Trzecie wyzwanie, przed którym stoi zwłaszcza Rezerwa Federalna, dotyczy tego, czy przyjąć wyraźny cel inflacyjny, tak jak robią to Bank Anglii, Bank Kanady i inne banki centralne. Zaletą takiego rozwiązania jest uproszczenie polityki i uczynienie jej bardziej przejrzystą, co ułatwia komunikację z opinią publiczną i zwiększa wiarygodność. Jednak połączenie wyraźnego celu z podwójnym mandatem Fedu, czyli stabilnością cen i wysokim poziomem zatrudnienia, może być trudne.

Czwartym wyzwaniem dla wszystkich banków centralnych jest uwzględnienie globalizacji i innych zmian po stronie podaży, takich jak niestabilność polityczna, ceny ropy naftowej i inne wstrząsy, które są poza ich kontrolą, ale które mogą wpłynąć na ceny światowe i krajowe.

Ostatnie wyzwanie, o którym chciałbym wspomnieć, dotyczy tego, czy implicite lub explicite celowanie w inflację powinno zostać zastąpione przez celowanie w poziom cen, w którym inflacja byłaby utrzymywana na poziomie zero procent. Badania wykazały, że poziom cen może być lepszym celem, ponieważ unika się w ten sposób problemu dryfu bazowego (gdy inflacja może się kumulować), a także mniejszej długoterminowej niepewności cenowej. Wadą tego rozwiązania jest to, że szoki recesyjne mogą spowodować deflację, w wyniku której poziom cen spada. Ta możliwość nie powinna stanowić problemu, jeśli kotwica nominalna jest wiarygodna, ponieważ społeczeństwo zdaje sobie sprawę, że epizody inflacyjne i deflacyjne są przejściowe, a ceny zawsze powrócą do swojej średniej, czyli w kierunku stabilności.

Strategia ta nie zostanie prawdopodobnie przyjęta w najbliższej przyszłości, ponieważ banki centralne obawiają się, że deflacja może wymknąć się spod kontroli lub wiązać się z recesją z powodu sztywności nominalnej. Ponadto, przejście to wymagałoby obniżenia oczekiwań inflacyjnych z obecnego plateau wynoszącego około 2 procent, co prawdopodobnie wiązałoby się z celowym wywołaniem recesji – polityka, która raczej nigdy nie będzie popularna.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *